Intervenção inicial do Ministro de Estado e das Finanças na apresentação do Documento de Estratégia Orçamental
Portugal enfrenta hoje uma das mais profundas crises económicas e financeiras da sua história. A crise que hoje vivemos é o resultado de debilidades estruturais e de desequilíbrios macroeconómicos e financeiros acumulados durante mais de uma década. Os persistentes desequilíbrios conduziram ao avolumar de níveis elevados de endividamento público e de níveis muito elevados de endividamento externo – reflectindo o endividamento das famílias e das empresas não financeiras portuguesas. Estas debilidades e desequilíbrios foram revelados, de forma clara, no contexto da crise global e europeia, que começou em 2007. A percepção de risco de crédito associada com instrumentos portugueses de dívida agravou-se, de forma pronunciada, desde o Outono de 2009. Deste modo, verificou-se um agravamento das condições de financiamento da economia portuguesa quer em termos de custo, quer em termos de acesso ao crédito, tornando inadiável o pedido de assistência financeira internacional, que se concretizou, finalmente, em Abril de 2011.
O Programa de Assistência Económica e Financeira marca o começo do longo processo de solução para os graves desafios que Portugal enfrenta. O Programa, acordado com a União Europeia e o FMI, permite um empréstimo de 78 mil milhões de euros. Este envelope financeiro é uma das características basilares do programa. O ajustamento tem de se conformar dentro desta restrição de financiamento. O Programa assinado pelas autoridades portuguesas, e apoiado pelos três maiores partidos, inclui um conjunto de compromissos que devem ser hierarquizados. Em primeiro lugar, encontram-se os critérios quantitativos. Estes referem-se aos valores para o défice e a dívida que são acompanhados numa base trimestral. Acresce o compromisso de não acumulação de atrasos nos pagamentos por parte das Administrações Públicas. No decorrer dos exames regulares de avaliação do Programa – que ocorrem numa base trimestral – é aferido o cumprimento de cada um destes critérios quantitativos. O incumprimento de qualquer destes critérios põe em causa o desembolso dos montantes previstos no calendário do Programa. Uma tal ocorrência implicaria a interrupção do financiamento da economia portuguesa. Trata-se, portanto, de critérios prioritários e incontornáveis.
Num patamar abaixo, mas com uma grande visibilidade encontram-se os marcos estruturais e as acções prévias.
Finalmente, o Programa prevê um conjunto amplo de medidas que têm igualmente de ser cumpridas. Relativamente a estas últimas poderão, após consulta prévia, verificar-se ajustamentos, ou substituição, desde que se garanta o respeito pelos limites e objectivos do Programa.
O programa de ajustamento da economia portuguesa assenta em três eixos fundamentais. Por conveniência de exposição irei referi-los na seguinte ordem: em primeiro lugar, a estabilidade financeira e a continuidade do financiamento da actividade económica em Portugal; em segundo lugar, a consolidação orçamental visando, a médio prazo, a eliminação do desequilíbrio nas Finanças Públicas e a redução no nível do endividamento e, em terceiro lugar, uma agenda de transformação estrutural visando lançar as bases para uma economia aberta e competitiva, capaz de gerar endogenamente crescimento sustentado e criador de emprego.
i. Estabilidade financeira e financiamento da economia
Portugal acumulou, nos últimos quinze anos, níveis de endividamento excepcionalmente elevados. A acumulação de dívida, combinada com a persistência de baixo crescimento económico, está na base das dificuldades de acesso ao financiamento que agora se verificam. O processo de redução dos níveis de endividamento e o aumento da poupança é, assim, incontornável. De resto já se iniciou, de forma expressiva, no sector privado. Este processo de redução da dependência do financiamento através de instrumentos de dívida – também referido como «desalavancagem» – é, portanto, inevitável. Importa assegurar que prossegue de forma gradual e ordeira não pondo em causa o financiamento da economia.
Os bancos portugueses prepararam já (e actualizam com regularidade) planos que visam assegurar financiamento estável, em condições normais de mercado. As perspectivas previstas de financiamento serão compatibilizadas com o enquadramento macroeconómico (incluindo as necessidades de financiamento do Sector Público). É de destacar, neste contexto, a importância da contenção das necessidades de financiamento do Sector Empresarial do Estado, cujo programa de reestruturação e reorganização – que assegurará uma redução substancial de custos e da dependência de transferências do Orçamento do Estado - será ultimado durante o próximo mês de Setembro. Promove-se, desta forma, a libertação de crédito bancário, actualmente afecto ao sector público, para os sectores mais produtivos da economia portuguesa. Merece especial destaque o sector exportador cujo comportamento está a atenuar a recessão que agora vivemos e constituirá o principal motor de crescimento da economia portuguesa nos próximos anos.
ii. Estratégia orçamental
O Documento de Estratégia Orçamental tem como propósito enquadrar o Orçamento do Estado para 2012 numa estratégia de médio e longo prazo e situá-lo na agenda de transformação estrutural que consta do Programa do Governo. Contém as grandes linhas da consolidação orçamental a médio prazo, incluindo as perspectivas para as Finanças Públicas, nos próximos quatro anos. O Documento de Estratégia Orçamental é um marco estrutural do Programa de Assistência Económica e Financeira. As perspectivas de consolidação orçamental são inteiramente compatíveis com os objectivos do Programa. Um documento de estratégia orçamental de médio prazo está na linha das melhores práticas internacionais e é exigido pelos procedimentos de governação económica da área do euro. Em Portugal, a Lei do Enquadramento Orçamental prevê a definição de um quadro orçamental plurianual, que o Governo se propõe apresentar, em simultâneo com actualização anual do Programa de Estabilidade e Crescimento, a partir do próximo ano.
Nos últimos anos Portugal apresentou um número considerável de programas de consolidação orçamental no médio prazo (ver Gráfico I.6). Nestes programas previa-se, em geral, uma posição orçamental próxima do equilíbrio no ano final do programa. O Gráfico mostra que a evolução a médio prazo do défice das contas públicas não aparenta qualquer relação com os objectivos expressos por sucessivos Governos. O problema radica fundamentalmente na falta de capacidade de garantir uma execução orçamental em linha com os objectivos de médio prazo fixados. Portugal persistiu em regras, procedimentos e práticas na área orçamental, desenvolvidos durante décadas de instabilidade monetária e controles sobre os movimentos de capitais, que se revelaram totalmente inadequados na área do euro.
É então crucial perceber as diferenças que marcam agora uma rotura com o passado e permitem confiar na realização dos objectivos fixados. A persistência de comportamentos atávicos é incompatível com o sucesso do ajustamento orçamental.
Quero destacar algumas razões que fundamentam a convicção de que a estratégia de consolidação orçamental será, desta vez, bem sucedida. Em primeiro lugar, Portugal encontra-se ao abrigo de um Programa de Assistência Económica e Financeira. O cumprimento dos critérios quantitativos do Programa é condição necessária, como já referi, para que se cumpram os desembolsos inerentes ao empréstimo concedido. Em segundo lugar, o Documento perfilha uma profunda reforma do processo orçamental e dos mecanismos de controlo que o acompanham. A ideia é provocar uma rotura com as regras, procedimentos e práticas que contribuíram para o mau desempenho no passado. Em terceiro lugar, o Governo está fortemente empenhado em monitorizar os riscos da execução orçamental prevista e antecipar medidas que previnam as consequências que daí possam advir.
Parece-me importante deter-me uns momentos sobre este último ponto. Recordo que no Orçamento do Estado para 2011 o objectivo para o défice em contabilidade nacional situava-se nos 4,6 % do PIB. Esse objectivo foi corrigido para 5,9 % com o Programa de Assistência Económica e Financeira. A primeira revisão do objectivo para o défice em 2011 acabou por se revelar insuficiente. Com efeito, os resultados da execução orçamental, como este Governo bem cedo identificou, sinalizam desvios, em particular nas despesas com o pessoal, onde eram esperadas reduções significativas no número de efetivos da administração central. Também nos consumos intermédios, nas transferências de capital e noutras receitas correntes, a execução orçamental aponta para resultados piores do que o esperado, sendo que no conjunto destas quatro rubricas se estima um desvio total de cerca de 1,1 p.p. do PIB. Em termos de saldo orçamental, este desvio poderá ser ligeiramente inferior, graças a um melhor desempenho da receita fiscal, sem medidas adicionais, avaliado em cerca de 0,2 p.p. do PIB. No entanto, a este valor é preciso acrescentar a assunção da dívida de duas empresas da Região Autónoma da Madeira e o resultado das operações relacionadas com a privatização do BPN (o desvio estimado é apresentado no Quadro III.4).
Sobre toda esta questão permitam-me que seja muito claro: Se tivéssemos esperado pela materialização do desvio, este teria sido detectado no contexto do primeiro exame regular do programa de ajustamento. A existência de um desvio previsto por corrigir teria certamente efeitos nefastos na percepção dos portugueses e dos credores internacionais e poderia pôr em causa o Programa de Assistência. Nas actuais circunstâncias em que os investidores internacionais privados se revelam indisponíveis para assegurar o refinanciamento dos créditos, o cumprimento rigoroso do programa é essencial para não comprometer o financiamento global da economia e proteger o país das consequências da sua interrupção súbita.
O desvio foi detectado atempadamente e compensado imediatamente com medidas extraordinárias. É normalmente difícil mostrar os benefícios da prudência que previne males futuros que, graças a essa prevenção, não chegam a materializar-se. Não é esse o caso. Aqui está bem patente a natureza eminente da ameaça e os benefícios da sua antecipação e correcção. Em 2012, será necessário um esforço adicional para substituir as medidas temporárias, tomadas em 2011, por outras permanentes. Este esforço adicional que implica ir além das medidas especificadas no Memorando de Entendimento é necessário para permitir o cumprimento dos objectivos quantitativos do que dele constam. 2012 será ainda marcado como o primeiro ano do programa em que se verificará um saldo primário positivo (0,4 % do PIB) e um saldo primário estrutural de 2,1 % do PIB. As projecções para os principais indicadores orçamentais, no período 2011-2015, encontram-se no quadro III.7.
O Documento de Estratégia Orçamental apresenta uma trajectória persistente e gradual de ajustamento ao longo do tempo. Os principais indicadores de Finanças Públicas estão sumariados no Quadro III.7. A dívida pública atingirá um máximo em 2013 (106,8 % do PIB) decrescendo para 101,8 % em 2015. Nesse ano, o saldo global estará próximo do equilíbrio (como preconizado na Lei do Enquadramento Orçamental) e coincidirá com o saldo estrutural porque a economia portuguesa se encontrará com a actividade económica ao seu nível potencial. O excedente primário atingirá 4,5 % do PIB. O desequilíbrio orçamental terá sido corrigido e a sustentabilidade orçamental terá sido restaurada. O quadro III.8 sumaria as principais medidas com impacto orçamental em 2012 e 2013. O gráfico III.2 mostra a trajectória da despesa e da receita total e a dinâmica da dívida. De forma notável, as receitas totais mantêm-se quase constantes em percentagem do PIB. Em contraste, as despesas públicas caiem 7 pp de mais de 50% (50,6%) do PIB em 2010 para 43,5 % em 2015. Um corte de despesas desta grandeza não tem precedente nas séries estatísticas disponíveis.
O ajustamento orçamental é consistente com projecções macroeconómicas prudentes e realistas. Em 2011 e 2012 Portugal estará em recessão com uma perda de PIB, acumulada nos dois anos, de cerca de 4%. Neste período, a taxa de desemprego aumentará quase 2,5 pp para 13,2%. Em contraste, a partir de 2013 a economia começará a crescer, a criar emprego e a taxa de desemprego começará a sua trajectória descendente. O défice da balança corrente e de capital terá, entre 2010 e 2015, diminuído mais de 7p.p. do PIB para se situar em apenas -1,2% do PIB no final do período. Em cinco anos a economia portuguesa terá quase eliminado o seu desequilíbrio orçamental e externo. A dívida pública estará gradualmente a decrescer. A economia terá começado a crescer, a criar emprego após um processo de ajustamento sempre impulsionado pela forte contribuição das exportações líquidas. A economia portuguesa terá, assim, criado condições de suporte para o crescimento sustentável e duradouro.
O Documento de Estratégia Orçamental inclui um sumário das medidas de consolidação orçamental em 2012-2013. Inclui informação relativa a um vasto conjunto de medidas de contenção da despesa. O cumprimento do Programa torna também necessário proceder a um ajustamento pela via dos impostos. Globalmente, o esforço a realizar, do lado da despesa e do lado da receita fiscal, será na proporção de 2/3 e 1/3 respectivamente.
Do lado da despesa, o esforço de ajustamento será tão amplo quanto possível, incluindo a Administração Central e Segurança Social, a Administração Regional e Local e o Sector Empresarial do Estado. As medidas a implementar traduzem opções de carácter transversal e sectorial. Uma grande parte destas será concretizada e detalhada no Orçamento do Estado para 2012. Dentro destas medidas, destaco as que apresentam um maior impacto no ano de 2012:
- A diminuição das despesas com o pessoal (em 0,4% do PIB) que resulta do congelamento de salários das administrações públicas e medidas sectoriais de redução do número de contratados, racionalização de despesas com horas extraordinárias e deslocações e revisão de carreiras e suplementos remuneratórios.
- A redução do montante de prestações sociais (em 0,6% do PIB) associada maioritariamente à suspensão da regra de indexação das pensões, excluindo apenas a actualização das pensões mais baixas.
- A diminuição do valor das prestações sociais em espécie (em 0,5% do PIB) por via da redução de despesa pública na área da saúde.
- A redução do consumo intermédio nas Administrações Públicas (em 0,7% do PIB), associada à racionalização dos serviços e controlo dos custos operacionais da Administração Pública, do Sector Empresarial do Estado e da rede escolar.
- A diminuição do investimento em 0,6% do PIB na Administração Central, Local e Regional bem como no Sector Empresarial do Estado.
Apesar dos esforços do lado da despesa, as medidas de restruturação e racionalização das Administrações Públicas não têm efeito imediato. É, por isso, em cumprimento das obrigações assumidas pelo Estado português no âmbito do Programa de Assistência Económica e Financeira, necessário reforçar o processo de consolidação orçamental com medidas do lado da receita. Dentro destas, importa destacar a racionalização da estrutura das taxas do IVA, incluindo a alteração sobre produtos energéticos, e a revisão dos benefícios fiscais em sede de IRS e IRC. Em relação a estes impostos, quero ainda referir que, tendo em vista garantir maior equidade fiscal na austeridade, o Governo proporá uma taxa adicional de solidariedade, de carácter temporário, em sede de IRC e de IRS sobre as empresas com maiores lucros tributáveis e sobre as pessoas singulares que se encontram no escalão de rendimentos colectáveis mais elevados, respectivamente. Paralelamente, serão reforçados os meios no combate à fraude e evasão fiscais e lançadas duas reformas estruturantes: a da Administração Tributária e a do Sistema Fiscal por via da simplificação dos impostos sobre o rendimento.
iii. Agenda de transformação estrutural e conclusão
É muito importante sublinhar que a estratégia de consolidação orçamental não estaria completa, nem seria sustentável, sem a concretização de uma agenda de transformação estrutural da economia portuguesa, baseada na abertura da economia e na remoção das barreiras à livre entrada e concorrência nos mercados.
Esta agenda inclui a própria transformação estrutural do Estado e é condição essencial para a sustentabilidade do ajustamento das administrações públicas. Nesse sentido, serão adoptadas medidas que introduzam melhorias no funcionamento da administração pública, designadamente por via da eliminação de actividades redundantes e da simplificação e reorganização dos serviços. Adicionalmente, serão reforçados os mecanismos de controlo sobre a criação e o funcionamento de todas as entidades públicas, incluindo empresas públicas, fundações e associações. Muitas dessas entidades serão extintas.
A agenda de transformação estrutural requer qualidade na condução das políticas públicas. As autoridades devem:
- velar pela estabilidade financeira;
- garantir um quadro regulamentar e de supervisão eficaz;
- conduzir uma política tributária simples, transparente e estável;
- assegurar condições atraentes para o investimento produtivo, nacional ou estrangeiro;
- prosseguir políticas de educação e saúde que favoreçam a melhoria do capital humano e social;
- promover a abertura e a concorrência na economia favorecendo a inovação e o progresso tecnológico.
Quero concluir fazendo um ponto que julgo de grande importância. A consolidação orçamental e a diminuição ordeira do endividamento são incontornáveis. São condições necessárias para retomar uma trajectória de prosperidade crescente em Portugal. Não são, no entanto, condições suficientes. Permitem, isso sim, a concretização de uma ampla agenda de transformação estrutural que estimulará a competitividade e o crescimento da economia portuguesa. Referirei apenas algumas iniciativas emblemáticas.
O programa de privatizações ocupa uma posição central nesta estratégia global, enquadrando-se nos objectivos de redução do peso do Estado na economia e de aprofundamento da integração europeia, designadamente por via da abertura do capital das empresas ao investimento estrangeiro.
A dinamização da economia será ainda reforçada com a adopção de um novo projecto da Lei da Concorrência que separa de forma clara os procedimentos de aplicação das regras da concorrência face aos procedimentos penais, em harmonização com o quadro legal da União Europeia. Foi já criado um tribunal especializado em matéria de concorrência, regulação e supervisão e agir-se-á no sentido de reforçar a independência dos reguladores. Além disso, será efectuada uma revisão do número de profissões reguladas e liberalizado o acesso ao exercício destas profissões por profissionais qualificados e estabelecidos na União Europeia.
No que toca ao sistema judicial, até final de 2011 será concluída uma avaliação que visa acelerar os procedimentos dos tribunais e melhorar a sua eficiência. Será também reforçado o quadro de resolução alternativa de litígios para facilitar o acordo extrajudicial.
Quanto ao mercado de trabalho, serão adoptadas medidas que promovam a sua flexibilidade e capacidade de ajustamento. Os intuitos são fáceis de enunciar: reduzir o grave problema do desemprego de longa duração, deixar de penalizar as gerações mais jovens que nele pretendem mover-se e incentivar a criação de novos empregos.
A desvalorização fiscal constitui um outro elemento chave na estratégia de aumentar a competitividade da economia portuguesa. Um corte na Taxa Social Única paga pela entidade patronal será sempre compensado por um aumento das receitas do IVA através, fundamentalmente, da racionalização da estrutura das taxas, e de forma a ter um impacto neutro no orçamento. Uma alternativa atraente seria o corte da TSU para os sectores da indústria transformadora e turismo. No entanto tal alternativa é incompatível com o direito europeu em matéria de auxílios de Estado. Neste contexto, o Governo considera seguir uma abordagem ambiciosa nos objectivos, mas gradual na execução. Desta forma a alteração em 2012 será um primeiro passo na concretização de uma medida ambiciosa que favorece a acelera o processo de ajustamento estrutural. O processo prosseguirá em 2013. O Governo está naturalmente a dialogar sobre outras alternativas consideradas no Relatório divulgado há cerca de um mês. As alternativas incluem a redução da TSU com base num critério de criação de emprego líquido. Uma tal alternativa levanta desafios ao nível do desenho, execução e controlo. O Governo irá consultar os parceiros sociais e internacionais, num espírito de diálogo construtivo, antes da decisão final sobre esta matéria.
O sucesso desta agenda ampla de transformação da economia portuguesa requer o esforço e a mobilização de todos os portugueses. Este será o caminho para um novo ciclo de prosperidade, crescimento e criação de emprego. Hoje passámos mais uma etapa desse caminho. E passaremos as muitas etapas que nos restam. Com passos seguros, decididos e responsáveis. Muito depende de todos e de cada um de nós. Tenho bem vivo o sentimento da nossa responsabilidade colectiva, tanto pelo que está em causa no que toca ao nosso futuro, como pelas grandes questões que na Europa e o Mundo se colocam, e que encontrarão no teste português pelo menos uma parte da resposta.
.
.
